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关于西部地区行政执法体制改革的思考

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党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，以及中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，均明确提出要深化行政执法体制改革。贯彻落实好这项改革要求和任务，对深入推进依法行政、加快建设法治政府，具有重要意义。作为欠发达的西部地区，随着国家西部大开发及“一带一路”倡议的推进实施，如何推进行政执法改革，更好的维护西部地区生态自然资源优势，服务好社会经济文化发展的需要，是目前急需解决的问题。

一、西部地区行政执法现状及成因

我国西部大开发地区包括：云南、贵州、西藏、陕西、四川、重庆、广西、甘肃、青海、宁夏、新疆和内蒙古这十二省(市、自治区)，国土面积约占全国的71.4%，人口约3.6亿，占全国的28.5%，其中少数民族人口占全国的75%，经济发展相对落后。在深入实施西部大开发战略背景下，西部地区发展步伐显著加快，但受地理区位、资源禀赋、发展基础等因素影响，与东部地区相比仍有很大差距。近年来，随着依法治国方略的推进，西部地区行政机关执行法律、依法行政的状况有了很大改善，但仍然存在多头执法、重复执法，权责脱节、争权诿责，力量分散、监管不到位等问题，行政执法自由裁量权过大、执法不严、选择性执法、同事不同罚的情况也比较普遍。究其原因，主要体现在以下几方面：

(一)重项目推介轻监管，招商引资风险大。目前由于西部地区地方政府急于解决基础设施建设滞后、城乡面貌陈旧及经济发展较为缓慢的现状，缓解国家税收征管改革给地方财政收入带来的压力，就只有尽可能地利用当地旅游文化及生态自然资源优势，加大招商引资力度引进社会投资人进行投资。而在与投资人协商、合作的过程中，为了尽快推动项目落地和建设，经常会要求相关行政机关开辟“绿色通道”，突破法定程序和条件进行行政审批，放松行政执法监管，从而导致严重不良后果。

(二)生态资源保护压力大，监管能力有限。从国家层面来看，一方面大力支持鼓励西部地区旅游等行业的发展，另一方面对于如何在发展中守住环保底线，却只有较为原则的要求，全国人大经过多次调研，至今没有出台西部地区开发促进与生态保护相关法律。目前西部地区的自然保护区、风景名胜区大都已建立专门的管理机构，但是管理机构面对迅猛增长的旅游及开发需求，限于职权不明、机构人员编制少、财力支持小及装备差的限制，加上交通不便、地广人稀等特殊的环境条件，对承担的日常管理责任大都已感到力不从心。

(三)法律、法规及政策冲突导致执法依据、执法权限不清。按照《立法法》的规定，省级可以出台地方性法规和规章，少数民族地区还可以制定单行条例。地方政府出于经济发展考虑，还可能出台一些突破性的鼓励政策。这些法规、政策与法律之间都可能存在冲突。如近年来云南旅游业强制购物、导游打人等负面新闻不断曝出，严重损害了云南旅游形象，虽然《旅游法》明确规定旅行社组织、接待旅游者不得指定具体购物场所，但是《云南省旅游条例》又规定应当对旅游购物店实行标准化等级认定或者评定并公布管理，为此2017年初云南省政府决定全面取消旅游定点购物，以更好地保障消费者的合法权益，目前已取得了明显的整治效果。另外，作为西部地区，对自然资源的合理利用与加强保护也是很难协调的问题，比如农村宅基地，按照土地管理法律法规是不得改变土地用途的，但各地为鼓励乡村旅游发展，经常都在政策上允许或默认农村宅基地上的自建房用于客栈、餐饮、旅游等经营活动。又比如对风景名胜区的管理，国务院《风景名胜区条例》、省级风景名胜区条例与景区的单行条例对于建设、国土、林业、环保、水务等部门及风景名胜区管理机构之间的职责分工、管理权限划分不明，也会导致行政执法过程中产生争议。

(四)多层级执法机构重复问题一直未有效解决，执法资源分散、执法力量薄弱。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。”据了解，目前西部地区各省级行政执法机关设执法总队(局)、州市级设执法支队、县市级设执法大队的行政执法体制还普遍存在，有的地方还在开发区、度假区设立独立的行政执法机关，而法律规定的行政执法主体通常都为县级以上人民政府的行政机关，这就导致在各级行政机关都有执法权的情况下，对于疑难复杂、敏感度高的案件就互相推诿或压给基层办理，执法责任追究也在基层。而且在现有体制下，上级的执法机构往往都比下级的执法机构力量配备强，真正基层一线的执法机构人少事多、待遇低、装备差及辅助人员执法的问题却长期存在。在一些地方，政府部门的执法机构和同一行政区域内的开发区、度假区设立的执法机构之间的矛盾更是突出。